Segundo opinião comum, mesmo dos tratadistas de Direito Internacional Público, as concordatas modernas, na sua forma actual, são verdadeiros tratados, muito semelhantes aos tratados ou convenções internacionais celebradas entre Estados soberanos.
São convenções ou acordos entre a Igreja católica num país representada pelo seu Chefe supremo, o Papa, e uma Nação ou Estado representado pelo Chefe desse Estado (Rei ou Presidente da República), e que obriga ambas as partes .
Desta forma, o Estado respectivo reconhece, ao menos implicitamente e de facto, – no artigo I da nossa Concordata há mesmo esse reconhecimento explícito – a personalidade jurídica pública da Igreja Católica e da Santa Sé (ou Papado), e a sua soberania de Direito Internacional na sua esfera espiritual e religiosa. Para tanto não se requer que se trate de um Estado com território próprio (as concordatas não se estabelecem com o Chefe de Estado do Vaticano em nome deste). A Ordem de Malta, por exemplo não possui território, e no entanto é comumente reconhecida como pessoa jurídica de Direito internacional público, com diplomatas acreditados, como sucede em Portugal. O mesmo se diga de instituições internacionais, como a Organização das Nações Unidas (ONU), a União Europeia (UE) e vários outros organismos internacionais, junto dos quais vários Estados acreditam diplomatas, o que somente se costuma fazer entre entidades soberanas.
Porém, visto não se tratar de Nações ou Estados juridicamente iguais, mas entre duas sociedades, soberanas e independentes, mas de natureza diversa – religiosa ou espiritual uma, e temporal e profana outra – as concordatas têm-se definido por vezes como convenções intersocietárias, ainda que de Direito internacional público.
Em Portugal, a Lei da Separação (20.04.1911) no seu artigo 2º deixou de reconhecer a personalidade jurídica da Igreja Católica e da Santa Sé, e mesmo das suas instituições, que passavam a ser meras agremiações de facto, de carácter particular, sem existência civil. Consequentemente, as relações diplomáticas tradicionais com a Santa Sé foram logo suspensas pelo Governo Provisório da República, e mais tarde abolidas pela lei de 10 de Julho de 1913. Só poderiam ser reconhecidas, ainda que sem personalidade jurídica civil, as associações encarregadas do culto (cultuais), agremiações praticamente «cismáticas», por serem independentes das autoridades eclesiásticas. De facto, por oposição do Papa e dos Bispos, foram poucas as que se constituíram, e essas mesmo praticamente não chegaram a actuar.
Já depois da Revolução de 1926, a 6 de Julho do mesmo ano, foi publicado o Decreto 11887 (Manuel Rodrigues) em que, de modo algum tanto precário, se reconhecia a «personalidade jurídica das igrejas» (como nele se dizia); mas, de facto, só o possível reconhecimento das suas organizações ou associações. Não da Igreja Católica nem da Santa Sé, como aliás se dizia expressamente no preâmbulo do referido Decreto.
A Constituição de 1933 (art. 45-46) admitia a possibilidade de as associações e organizações religiosas terem existência civil e personalidade jurídica, e manteve as relações diplomáticas tradicionais com a Santa Sé, que já tinham sido restabelecidas no governo de Sidónio Pais (10.07.1918). Ficou assim constitucionalmente reconhecida, ao mesmo de facto, a personalidade jurídica pública e «internacional» da Santa Sé, ou da Igreja Católica que ela representa, em face do poder civil.
Podia, portanto, o Estado português, negociar com a Igreja, ou com a Santa Sé, – seu orgão supremo, – tratados ou convenções como sucede com os outros Estados soberanos. Tal personalidade jurídica «internacional» da Igreja Católica, virá a ser reconhecida expressamente no art. I da Concordata de 1940. Consequentemente, mantiveram-se, igualmente no art. I, as relações diplomáticas com a Santa Sé, agora ao nível mais alto de nunciatura e embaixada.
No seu modo de celebração e mesmo nos seus efeitos, as concordatas modernas assemelham-se muito aos tratados internacionais. São em geral negociadas entre os Governos e a Santa Sé (em nome da Igreja Católica no país); depois assinadas entre os respectivos plenipotenciários; submetidas, em seguida, à aprovação das assembleias legislativas estaduais, e por fim ratificadas pelo Papa e pelo respectivo Chefe de Estado, com a troca dos instrumentos de ratificação, tudo de modo idêntica ao usado nos tratados internacionais.
Assim sucedeu com a Concordata portuguesa de 1940: longas e difíceis negociações que duraram mais de três anos, assinatura em Roma pelos plenipotenciários a 7 de Maio de 1940; parecer favorável da Câmara Corporativa de 22 desse mês; aprovação, após debate, pela Assembleia Nacional no dia seguinte, de que resultou a Lei nº 1984 de 30 de Maio; e finalmente a troca dos instrumentos de ratificação no Palácio das Necessidades e entrada em vigor a 1 de Junho do mesmo ano de 1940.
No passado, várias concórdias ou concordatas foram celebradas entre os Bispos de uma Nação e os Reis, ainda que depois recebiam normalmente confirmação pontifícia, como sucedeu alguma vez relativamente a Portugal. Nos tempos modernos são sempre negociadas e celebradas entre a Santa Sé e o Estado respectivo. Por várias razões: primeiramente por aquela ser a autoridade suprema da Igreja; depois porque as concordatas abrangem uma nação inteira, com várias dioceses e os Bispos, mesmos reunidos em Conferência, não têm normalmente capacidade legislativa geral, mas somente na própria diocese, além de que de ordinário, as concordatas versam sobre causas maiores reservadas a Roma; e ainda porque muitas das vezes contêm derrogações das leis gerais da Igreja da competência do Sumo Pontífice.
As concordatas, como aliás em geral os tratados internacionais, depois de promulgadas e de entrarem em vigor, constituem leis internas tanto para no Estado como para a Igreja. Este princípio, geralmente válido nos tratados, para que não surgissem dúvidas, foi expressamente consignado no artigo 61º do Decreto-lei 30 615 que executou a Concordata, e é do teor seguinte: «A Concordata e o Acordo Missionário vigoram como direito interno português».
Através dos tempos, as concordatas receberam designações várias concórdias, pazes (que lembram terem sido geralmente celebradas para sanar litígios entre o Estado e a Igreja), privilégios (porque muitas vezes continham realmente privilégios, mas onerosos, concedidos pela Santa Sé), «modus vivendi» etc. Sobretudo nos tempos mais recentes prevaleceram as designações de convenções (a nossa Concordata de 1940 tem o título oficial latino de «Sollemnis conventio»), acordos, protocolos e sobretudo concordatas. De si, em princípio todos estes documentos têm igual valor jurídico, mas habitualmente reserva-se o nome de concordatas paras os actos mais importantes e solenes, dando-se a designação de acordos a documentos de menor relevância, e de carácter mais regulamentar. Protocolo será sobretudo quando se trata de pontos muito restritos, ou de introduzir alguma alteração de pormenor em concordatas. É o caso do que foi celebrado com Portugal a 15.02.1975 para alterar o art. XXIV da Concordata relativo ao divórcio.
No caso português deu-se o nome de Concordata ao documento principal, e de Acordo ao texto adicional, destinado, como nele se diz, para especificar e regulamentar os artigos XXVI a XXVIII da Concordata, relativos a actividade missionária no Ultramar. Mas tanto a Concordata, como o Acordo missionário e o Protocolo foram celebrados com as mesmas solenidades jurídicas e têm idêntico valor legal.
As concordatas costumam dividir-se em particulares ou de índole restrita, e gerais. As primeiras restringem-se a determinados pontos concretos que se pretende resolver por mútuo acordo, como sucedeu com todas as numerosas concordatas ou acordos celebrados com Portugal no passado até 1940.
Pelo contrário, as concordatas gerais destinam-se a regular, de forma genérica e podemos dizer abstracta, a situação jurídica da Igreja num país. A primeira destas concordatas gerais foi a celebrada em 1801 entre Pio VII e Napoleão, para regular a situação jurídica da Igreja em França, gravemente perturbada pelas convulsões que se seguiram à Revolução Francesa de 1789. Depois celebram-se bastantes outras concordatas gerais com diversos países como a Espanha, a Itália, várias Repúblicas da América Latina, etc. O mesmo sucedeu com a nossa de 1940, que, segundo se diz expressamente no preâmbulo, se destinou a «regular por mútuo acordo e de modo estável a situação jurídica da Igreja Católica, para a paz e maior bem da Igreja e do Estado».
Sendo a concordata uma lei única, da Igreja e do Estado, obriga igualmente a ambas as partes; por consequência se surgirem duvidas na sua interpretação, devem ser resolvidas por mútuo acordo, com aliás de estabelece expressamente no art. XXX do texto concordatário.
Em princípio, uma vez que é o fruto de um tratado bilateral, não pode ser alterada senão por mútuo acordo. (Foi o que sucedeu, como vimos, com o protocolo de 1975 relativo ao artigo XXIV acerca do divórcio). O mesmo se deveria dizer acerca da sua denúncia ou rescisão. Não é raro, porém, que tenha havido concordatas rescindidas só por uma das partes, geralmente o Estado.
De si, as concordatas mantêm-se mesmo quando há mudança de regime, como sucedeu por exemplo, na Itália quando se deu a passagem da Monarquia para a República, ou na mudança do chamado Estado Novo para o actual regime democrático em Portugal, como aliás foi reconhecida expressamente do art. II do protocolo de 1975, já referido.
Quando, porém, há divisões do território, com a formação de novos Estados independentes, como no caso do nosso antigo Ultramar, não se consideram aplicáveis aos novos países as antigas concordatas que ali vigoravam. Assim, já não estão em vigor nos novos Estados africanos de expressão oficial portuguesa as estipulações da nossa Concordata e do Acordo missionário de 1940. O mesmo sucedeu a Goa, quando Portugal reconheceu em 1974 a sua integração na União Indiana, e naturalmente o mesmo sucedeu a Macau quando foi incorporado na China em Dezembro de 1999. Quanto a Timor, não há dúvida que, tecnicamente, ali se deveria considerar ainda em vigor o Acordo missionário.
A Concordata não restabeleceu a confessionalidade do Estado, consignada na Carta Constitucional da Monarquia Portuguesa (artº 6) e suprimida pela Lei da Separação de 1911 (artº 2), disposição confirmada pelas Constituições de 1911, 1933 e 1976. Isto é, a Concordata não restabelece uma religião do Estado, nem a união moral entre os dois poderes. É portanto, uma concordata de separação, como foi fortemente sublinhado por ocasião da sua assinatura, especialmente no parecer da Câmara Corporativa e no debate que por ocasião da sua aprovação se travou na Assembleia Nacional.
Devemos dizer que a Concordata não trouxe para a Igreja em Portugal e as suas pessoas e instituições nenhuma situação de privilégio, que a Igreja aliás não deseja, como mais uma vez declarou o Concílio Vaticano II. Apenas lhes garantiu uma situação justa, e lhes assegura um estatuto conforme a verdadeira liberdade religiosa e sua posição real na sociedade portuguesa. Reconhece-lhe ou confere-lhe apenas certas prerrogativas conformes com a sua condição, como também não se podem considerar privilégios certas prerrogativas por exemplo dos militares, dos magistrados, das autarquias e de tantas outras categorias de pessoas e instituições. Devemos notar que, por exemplo, a lei 4/71 de 21 de Agosto, em conformidade com a Constituição, reconheceu ou conferiu a todas as confissões religiosas praticamente todos os direitos e garantias que a Concordata atribui à Igreja Católica. Se algum ou outro ponto, aliás de menor importância, que se encontra consignado na Concordata, ainda não foi reconhecido ou concedido às demais confissões religiosas, bom seria que o fosse, ainda que talvez a fraca representatividade de algumas nem sempre o justificará.
Ultimamente, já mesmo antes do Concílio Vaticano II, mas sobretudo depois dele, verificou-se, tanto em Portugal como sobretudo no estrangeiro um certo movimento contra as concordatas, não só entre os laicistas, mas entre bons católicos e teólogos. Parece-lhes que elas são incompatíveis com uma eclesiologia de comunhão, preconizada especialmente pelo Concílio Vaticano II. A Igreja é realmente o «sacramentum mundi», ou seja uma sinal e instrumento da união dos fiéis, que a compõem, com Deus Uno e Trino, e dos homens baptizados entre si, união baseada no baptismo que os incorpora em Cristo, e sob a acção do Espírito Santo, – alma da Igreja – e em relação com a Eucaristia. Não lhes parece, pois, que a Igreja, assim concebida como união ou comunhão espiritual, deva ou mesmo possa celebrar convenções ou tratados jurídicos com obrigações recíprocas, como os tratados temporais.
Mas esta concepção da Igreja como comunhão, que é deveras sugestiva e fundamentada, não impede que ela seja também sociedade visível e externa, formada pelos fiéis, vinculados entre si, ainda que não por um simples pacto de união, ao menos implicitamente voluntária, somo sucede na sociedade civil ou Estado. A Igreja é ainda uma sociedade hierárquica, soberana ou independente na sua ordem de qualquer poder civil ou temporal, e conduzida pelo Colégio episcopal sob a presidência e autoridade suprema do Sumo Pontífice, poder ou autoridade baseado fundamentalmente no sacramento da Ordem. Mesmo que esta terminologia, haurida nos conceitos básicos da sociedade civil, seja algum tanto inadequada – dada a diversidade da constituição de ambas as sociedades, estadual e religiosa ou eclesial – nada impede que a sua autoridade suprema, o Papa, possa celebrar acordos ou concordatas, de âmbito jurídico, com os Estados temporais soberanos acerca de pontos de interesse comum como o vem fazendo mesmo depois do Concílio, para assegurar a paz, a harmonia e a colaboração para o bem comum, que deve existir entre os dois poderes, como mais uma vez preconizou o Concílio .
Outra objecção contra as concordatas é a seguinte: a Igreja, dizem, é uma sociedade religiosa e espiritual, e deve manter-se inteiramente livre para poder exercer em plenitude a sua missão evangelizadora, sem nenhum compromisso com os poderes deste mundo, nem as peias com que a costumam manietar as concordatas. Nesta sociedade dessacralizada, secularizada e pluralista, que é cada vez mais a actual, não pode admitir-se que a Igreja esteja ligada por vínculos contratuais ao poder civil. Nem a Igreja nem o Estado podem abdicar da sua respectiva soberania ou independência. A Igreja, não pode nem quer gozar de privilégios, como proclama o Concílio, segundo dissemos. pois tais privilégios, que geralmente são onerosos, impedi-la-iam, dizem, de realizar integralmente a sua missão e de se apresentar em toda a sua genuína pureza perante os homens de hoje.
Estas e outras objecções semelhantes poderiam talvez ter tido algum fundamento no passado, relativamente a concordatas celebradas em circunstâncias muito diferentes das actuais. A nossa Concordata, porém, é, como vimos, uma concordata de separação, e praticamente não contém nenhum privilégio, nem acarreta nenhuma dependência da Igreja perante o poder civil. Limita-se quase exclusivamente a dar garantias à Igreja para poder realizar livremente a sua missão, como se pode ver claramente no exame dos artigos concordatários. Pode dizer-se, como já notámos, que apenas contém uma espécie de estatuto da Igreja em Portugal em face do sociedade civil, com garantias para ela e para os seus membros, os católicos, de poderem livremente viver a sua vida cristã e praticar a sua religião.
Uma pergunta para terminar: serão as Concordatas actualmente, sobretudo num Estado democrático, necessárias ou ao menos convenientes? Em teoria, não há dúvida que não são nem mesmo deveriam ser necessárias. De parte a parte deveriam promulgar-se leis e tomar-se outras medidas que garantissem tanto a justa autonomia da Igreja e do Estado, com os direitos dos católicos individual e colectivamente considerandos, bem com a cooperação dos dois poderes para o bem comum, mais uma vez preconizada pelo Concílio. E de facto não existem concordatas, especialmente de âmbito geral, em muitos países, mesmo de tradição católica, como a França, a Bélgica, a Irlanda, o Brasil e diversas Repúblicas da América Latina, etc. Mas mesmo nestes países existem ou surgem por vezes sérias dificuldades práticas para a Igreja e sua actuação, mesmo onde existe verdadeira liberdade religiosa.
Além disso, as leis do Estado relativas a assuntos religiosos – o chamado direito eclesiástico- são muitas vezes injustas ou insuficientes para com a Igreja ou melhor para com os cidadãos católicos, para não falar já das que são manifestamente persecutórias, como era o caso da nossa Lei da Separação de 1911. Tanto mais que, ao contrário do que sucede nos tratados internacionais em que as pessoas a que eles se referem são diversas, no caso da Igreja são as mesmas, simultaneamente membros da Igreja e do Estado respectivo, ou sejam católicos e cidadãos. E há muitos pontos que interessam simultaneamente os dois poderes (lembremos, por exemplo, o caso do casamento ou do ensino). Não é fácil, por vezes, harmonizar por medidas unilaterais estes interesses comuns.
Além disso, mesmo quando existem leis civis justas nestas matérias de interesse comum, podem elas facilmente ser revogadas ou alteradas, carecendo portanto da devida estabilidade. Acresce que, por parte dos órgãos legislativos civis existem não raro conceitos ou ideias erróneas relativas à Igreja e à sua actuação, as quais, muitas vezes, influem decisivamente na elaboração das leis e na sua execução.
Daqui a conveniência, para não dizer a necessidade prática, de se celebrarem concordatas, em que se resolvem satisfatoriamente e pro mútuo acordo tais problemas importantes que interessam a ambas as partes e que constituem como que a «magna carta» que assegure e garanta a situação da Igreja e dos cidadãos católicos num país.
A Concordata portuguesa era tanto mais útil, direi mesmo necessária, quando se verificava no nosso país uma situação injusta e persecutória como era a criada sobretudo pela Lei da Separação de 1911. Seria praticamente impossível resolver satisfatoriamente esses problemas e reparar as manifestas injustiças e violências cometidas, sem ser por mútuo acordo, como de facto se realizou, e direi mesmo que com notável felicidade – como foi notado mesmo no estrangeiro, por meio da nossa Concordata de 1940.
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NOTAS:
1 Tratamos um pouco mais desenvolvidamente destes pontos no nosso livro, Concordata, sim ou não? (Coimbra, 1971). Veja-se também Libânio Borges, Concordatas ou Concórdias Portuguesas (Vila Real, 1953) e os tratados de Direito Público Eclesiástico.
2. Sobre este particular, pode ver-se, por exemplo, Carlos Corral Salvador, La regulación bilateral como sistema normativo de las cuestiones religiosas («Salmanticensis» 25 [1978] 331-356) e bibliografia aí citada.
Fonte: A Concordata de 1940 Portugal-Santa Sé, Lisboa:Ed.Didaskalia.
